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王小魯:土地出讓收入占財政收入30%背后

2014-04-01 08:54 | 作者: 王小魯來源:中國企業家網 王小魯

王小魯

王小魯

中國在最近一二十年,特別是最近十年左右的時間里,出現了財富井噴式涌現的情況。這突出表現在兩個領域:土地市場與資本市場。

在土地市場上,2001年全國土地出讓收入為1296億元,相當于當年GDP的1.2%。而2013年全國國有土地出讓收入為41250億元,相當于當年GDP的7.25%、公共財政收入的32%。

按土地出讓面積看,2001年是9萬公頃,2013年為20萬公頃,增長1.2倍,占全年建設用地的27.4%。如果加上土地劃撥等其他供地方式轉讓的土地,國有建設用地實際供應總量達73萬公頃。這部分土地也存在價值增值的潛在空間,只是沒有從賬面上反映出來。

然而以上土地出讓均價數據還遠沒有反映出城市地價的水平和溢價的幅度。當農業用地被征用而轉為城市商業用地時,每畝土地的價格常常從幾萬元上升到幾百萬乃至上千萬元,溢價率逾百倍。

遺漏的財富

巨額土地溢價,反映了生產方式轉變和城市化的規模經濟帶來的巨大收益。如果假定一畝耕地的農業年收益為200元,按5%回報率資本化,每畝土地價格只有4000元左右。而像北京市個別繁華地段的商鋪,每平米年租金已達上萬元,如果按容積率為3、土地成本占一半、資本回報率10%計算,折合每畝土地的資本化價格為1億元,是農業用地價格的幾千乃至上萬倍。

這樣的情況當然是個別的,但其中普遍的道理是,城市的高地租和高地價,前提條件是該土地能夠產生高于地租的年收益。其原因在于城市聚集效應帶來的高生產率。

從1978年經濟體制改革起步算起,中國在過去35年中,城市化率從18%上升到了53.7%,年均上升1個百分點。這一快速城市化過程,意味著生產方式的急劇變化,帶來了生產率迅速提高和財富的大量涌現。而土地作為城市經濟發展的基本生產要素之一,必然給其所有者帶來豐厚的回報。而這部分財富如何分配,就成為一個事關國民收入分配的重大課題。

當代經濟學的基本理論把土地看作一種生產要素,承認它對生產的貢獻,并認為總產出和國民收入中的一部分是對土地貢獻的報酬(即地租)。但在現行的各國國民經濟核算體系中,并不承認土地資本化過程中產生的溢價是新形成的價值,而只作為資產交易中的市場價格變動處理。

在處理普通的資產交易過程中的價格變動時,資產溢價不作為產出來處理是對的。在我國的國民經濟核算中,土地溢價也不計入GDP和國民收入。這符合國際慣例。但這樣處理也帶來了一些突出的矛盾。因為當一個經濟體處在迅速城市化和生產方式急速轉軌的過程中時,土地資本化的確會帶來大量新的收益。這些收益實際上并不產生于交易過程之中,因此也不能簡單地把土地交易過程看做創造價值的生產過程。但當我們把視野從個別土地交易這個微觀過程轉向整個城市化過程時,就會發現這些新涌現的土地價值在城市化之前并不存在,而是產生于城市化過程之中,源于城市化中資源重新配置帶來的生產率大幅度提高。這可以看做城市化的溢出效應,是一個把城市創造的價值向外擴散,并分配給土地要素的過程。簡單把土地交易中的溢價解釋為僅僅是財產形態的轉換,是脫離實際的。

舉個極端的例子,假設某人幾年前以低價得到了1公頃土地,今年以市場價格賣出,獲利1億元。我們在進行年度收入統計時,他當年的年收入是零而不是1億元。這是因為在理論上,這1億元獲利只是他原有財產的形態變動而已(由地產形態轉化為現金形態),并不是他的當年收入。然而所有具有常識和正常思維能力的人,都不會否認這1億元收入是真實存在的。這顯然帶來了理論和實踐的巨大沖突。

當中國各級政府在2013年獲得了4.1萬億元土地出讓收入的時候,這筆收入也是真實存在的。這筆巨額收入,實際是中國快速城市化過程中資源重新配置帶來的巨大收益。當國民經濟核算將這4.1萬億收入從GDP中剔除時,這看來在實踐上造成了收入和財富核算的遺漏。這是當代經濟學需要面對、并進一步研究和解決的問題。

壟斷造就逆向轉移支付

除了城市化導致的大規模土地溢價外,地價和房價持續上漲也還有另一方面的原因,是由現行土地制度、財稅體制和畸形的收入分配狀況所導致的。

按照現行的土地制度,農業用地歸農村集體所有,城市用地歸國家所有,農業用地資本化的第一個步驟,是由地方政府代表國家向村集體征地。這一過程不是市場行為:地方政府處于強勢一方而且有利益驅動,農民常常處于弱勢一方。這些決定了征地補償費用通常嚴重偏低甚至有時帶有掠奪性質,農民一般無法參與分享土地溢價,(但也需要指出,改變這一狀況需要改變整個土地管理體制,而不是單純提高征地補償標準)。

土地資本化的第二步,一般是由地方政府進行土地整理并通過招拍掛的方式出讓給開發商。因為地方政府常規預算不足,土地出讓收入已成為地方政府的一個主要財源,而且地方政府是壟斷性的土地供應者;地方政府通常希望看到地價上漲,愿意通過招拍掛的方式提高地價,而且也有能力通過控制土地供應量的方式造成土地供不應求的局面,從而造成高地價。

土地資本化的第三步是開發商拿到土地以后的房地產開發和出售。開發商方面一旦拿到土地,也有囤地捂地以抬高地價、房價的動機。因為這期間地價和房價再上漲,就會給他們帶來豐厚的利潤空間。

除了地方政府和開發商,推高地價的還有第三只手,這就是某些高收入階層和企業的投機性購房行為。中國過大的收入差距,導致了商品住宅市場畸形的需求結構。一方面,商品房價格超出了中、低收入居民的正常承受能力,成為他們的沉重負擔;另一方面,少部分高收入居民擁有過高的收入,可以大量購買商品住房用于投資(或投機)目的。

一方面是壟斷的土地供應,另一方面是投機炒高的房地產需求。兩者結合,在拉升地價和房價的同時,還額外造成了一種收入和財富分配的效應,使土地資本化帶來的財富向政府、房地產開發商和高收入居民傾斜分配。

這實際上是一種隱蔽的逆向轉移支付。在這個過程中獲利的是地方政府、房地產開發商以及從事投機性房產買賣的高收入階層,高地價使他們獲得了高收益。而付出的一方是對住房有剛性需求的中產階層,和廣大購買商品和服務的城市消費者:他們必須為高地價、高房價、高租金付出代價。

至此,土地溢價的分配走完了一個全過程。它由兩部分構成。一部分是來自城市化的聚集效應帶來的資源配置優化、生產率提高,可以認為是真實的財富形成。另一部分是在某些現行體制和目前的收入分配格局下,地方政府、開發商和從事投機性購房的某些高收入階層,共同拉動地價和房價上漲,造成地價、房價虛高。這后一部分溢價,會通過供求關系的傳導和擴散,最終轉嫁給商品房居住者和所有購買商品及服務的城市居民。

斬斷權錢交易,改革土地制度

2013年全國國有土地出讓收入為41250億元,相當于當年全國12.9萬億元財政預算收入的32%,至少相當于地方政府本級財政收入的60%以上,成為地方政府收入的一個最重要支柱。但在這個過程中,地方政府出讓的是國有土地70年的使用權,實際上預支了未來70年的土地收益,一次性花掉,造成了短期的過度繁榮。而土地資源是有限的,這種情況不可能長期持續。更嚴重的問題,是管理這筆巨大收益的制度存在許多漏洞。

由于土地資源的稀缺性,政府掌握了批地、征地、賣地的權力,使得土地供應和相關的房地產開發都具有某種壟斷性。現行制度并沒有一套對這種壟斷權力進行監督的規則,從而圍繞著與土地相關的權力,產生了一系列尋租行為。

地方政府獲得的土地出讓收入,并不是土地溢價的全部。盡管地價居高不下,還是有大量土地溢價收入通過各種方式轉移給了房地產開發商。

根據一項估算,2009年全國城鎮商品住房各項成本和稅費合計為每平米2500元,按銷售面積和銷售額計算的平均銷售價格約4500元,房地產業出售商品住宅的利潤高達1萬多億元。而根據國家統計局更新后的2009年商品住房銷售面積和銷售額數據,按同樣方法計算,實際應為1.69萬億元;加上其他商品房的估算利潤,總共約為1.86萬億元。這相當于當年全國工業企業利潤總額的一半以上。而按實收資本計算,房地產業只相當于工業的24%;按就業人數計算,只相當于工業就業人數的2%。因此如果上述估算大體可靠,房地產業顯然可以劃為暴利行業。

不過,1.86萬億元可以說是房地產業的利潤空間,并不一定是房地產商實際拿到的利潤。因為根據潛規則,房地產商要拿地,往往需要給握有批地或其他相關權力的人大量“進貢”。這些支出可能已經通過各種方式打入了房地產成本,而賬面利潤自然會低得多。因此,1.86萬億元巨額利潤,實際上是在資本和權力之間進行分配的。同時,畸高的地價和房價,已經成為壓在廣大中、低收入居民頭上的沉重負擔。

可以看到,在目前體制下,土地收益的分配不合理,是導致地方政府腐敗、三公消費過大、收入分配不合理的重要原因。而這種靠大規模土地開發出讓推動的短期過度繁榮和政府高額收入現象,也是不可持續的。這種開發模式如不改變,一旦土地資源耗盡,經濟必然陷入類似“荷蘭病”的長期蕭條。

因此,土地出讓和土地收益分配制度的改革,勢在必行。這涉及以下幾個可供考慮的關鍵之點:

首先,改革土地征用和出讓制度,在精心設計、建立規則的基礎上開放土地市場,逐步取代現行的征地制度。政府逐步退出一般工商業用地的市場交易,轉為監督者的身份。

第二,在土地流轉過程中,要靠制度化建設,切實保障出讓土地的農民的合法權益,防止欺詐等不公平交易和中間環節截留農民利益。

第三,政府對土地的超額溢價征收土地增值稅,并將這項收益專項用于城市化建設中的農民工社會保障和公共服務,使他們能夠在城市安家落戶,實現市民化,從而實現土地增值收益的廣泛利益分享。

第四,針對多房戶的非自住住房和超面積住房,全面推行房產稅改革,逐步用長期可持續的、制度化的房產稅代替地方政府的土地出讓收入。

第五,財稅體制改革要與土地制度改革配套進行,建立分配規則,擴大中央政府對地方政府的一般性轉移支付,減少缺乏明確規則、一事一議的專項轉移支付,以充實地方財源,減少地方政府對土地收益的依賴。

第六,相應推進行政管理體制改革,改革黨政機關和官員的政績考核體系和激勵及監督機制,使政府職能轉換到以公共服務和社會長期協調發展為中心的軌道上來,遏制各級政府盲目征地、盲目投資、過度追求大項目和高增長的趨勢。

上述幾個環節,是一個通過資源重新配置實現全面優化的過程,也是促使收入合理分配的過程。

而在房產稅改革、土地出讓制度改革、財稅體制改革能夠全面推進之前,高地價——高房價——逆向收入再分配這樣一個怪圈,是難以根本打破的。

(載于《中國房地產業》2014年第3期,3月21日,略有改動)

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